JUDICIÁRIO

TCE-PR esclarece afastamento de servidor para exercer mandato classista ou eletivo

Consulta afirma que as vantagens remuneratórias decorrentes estão atreladas ao efetivo exercício de função de direção, chefia e assessoramento. Assim, o afastamento implica cessão do pagamento.

A atribuição de função gratificada e as vantagens remuneratórias dela decorrentes estão atreladas ao efetivo exercício de função de direção, chefia e assessoramento, nos termos do artigo 37, V, da Constituição Federal (CF/88). O afastamento voluntário do servidor do exercício dessas atribuições em razão do exercício de mandato eletivo ou classista impõe a exoneração da função e a cessão do pagamento da gratificação correspondente.

O gestor deve revogar ato de concessão de gratificação de função quando houver o afastamento voluntário do exercício da respectiva atribuição funcional diferenciada. A concessão da gratificação de função de natureza jurídica modal é de livre nomeação e exoneração, devendo ser suprimida pelo gestor a partir do momento em que o servidor voluntariamente deixar de exercê-la.

A lei municipal pode fixar limite máximo de servidores que poderão se licenciar para mandato classista, considerado o número de servidores filiados ao sindicato. Mas se houver divergência entre as normas do estatuto dos servidores públicos civis de um município e uma lei municipal específica, aplica-se a lei especial em detrimento da lei geral.

A estabilidade funcional dos servidores públicos em seus cargos exige, nos termos da Constituição Federal, o efetivo exercício do cargo pelo período de três anos. Assim, caso a legislação municipal permita o afastamento de servidor em período de estágio probatório para exercício de mandato classista, o servidor afastado nessas condições deverá ter suspensa a ...

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... contagem de tempo para fins de avaliação de estabilidade.

Para fins de progressão por merecimento, deverão ser suspensas as avaliações de desempenho quando houver afastamento do servidor do exercício das funções do cargo ocupado.

A lei municipal não pode impedir o exercício de mandato classista por determinados servidores. Em caso de afastamento para exercício de mandato classista de servidor ocupante de cargo efetivo de uma única vaga, o ente público poderá proceder fundamentada contratação temporária, com valor limitado ao teto do pagamento devido ao substituído, ou então a contratação de prestador de serviços (terceirização), a depender das peculiaridades do caso concreto, sempre atendidos os parâmetros fixados no Prejulgado nº 6 do TCE-PR.

Tendo em vista os princípios constitucionais da simetria e da separação dos poderes, a natureza precária derivada da relação de confiança, e seu regime de dedicação exclusiva, entre o servidor titular de função gratificada e a autoridade que o nomeou, é incompatível o exercício do cargo eletivo de vereador cumulado com função gratifica ou cargo em comissão, bem como o recebimento de vantagem pecuniária derivada de tais vínculos.

Se não houver remuneração específica, o servidor efetivo que cumula o exercício da vereança pode ser designado pelo Poder Executivo para atuar em comissões e exercer atribuições próprias do cargo efetivo que ocupa. Caso identificada situação de conflito de interesses ou possível interferência entre os poderes constituídos, o afastamento de qualquer atividade rotineira do servidor deve ser feito pelo seu superior hierárquico.

Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo presidente da Câmara Municipal de Alto Paraná, Victor Hugo Razente Navarrete, por meio da qual solicitou esclarecimentos em relação às situações de servidores afastados para o exercício de mandato eletivo ou classista. 

 

Instrução do processo

A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TCE-PR listou as seguintes decisões do Tribunal relacionadas aos questionamentos da Consulta: Acórdão nº 1980/18 - Tribunal Pleno (Recurso de Revista - responsabilidade do procurador); Acórdão nº 4451/15 - Tribunal Pleno (Tomada de Contas Extraordinária - vantagens transitórias, reenquadramento e promoção de servidores recém-empossados); Acórdão nº 7796/14 - Tribunal Pleno (Consulta - concessão de progressão funcional a servidores ocupantes de mandatos classistas, assim como da extensão de quaisquer outros direitos e vantagens que impliquem em aumento de vencimentos de servidores públicos); Acórdão nº 3970/14 - Tribunal Pleno (Consulta - cumulação de cargo efetivo de assessor jurídico de câmara municipal com mandato eletivo de vereador; Acórdão nº 1903/11 - Tribunal Pleno (Consulta - impossibilidade do acúmulo de função gratificada ou cargo em comissão com cargo de vereador; e Acórdão nº 1412/06 - Tribunal Pleno (Uniformização de Jurisprudência - responsabilidade decorrente de aplicação irregular de recursos públicos).

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que as gratificações de função referem-se a uma contraprestação pelo exercício de atribuições específicas; e uma vez cessado esse exercício, por qualquer razão, inclusive em razão de afastamento para exercício de mandato eletivo ou classista, o pagamento da gratificação deve ser igualmente cessado, pois não há fundamento legal para sua continuidade. 

A unidade técnica ressaltou que o município pode limitar o número de servidores a exercer mandato classista, proporcional ao número de servidores filiados ao sindicato, por meio de lei, mas a limitação de quais servidores podem ou não concorrer no pleito sindical fere o princípio da liberdade sindical e o direito político passivo.

De acordo com a unidade técnica, o servidor em estágio probatório licenciado para exercício de mandato classista deve ter suspensa a contagem de tempo para fins de avaliação de estabilidade; e poderá haver a sua progressão por antiguidade, se houver previsão legal, mas a contagem de tempo para fins de progressão por merecimento deve ser suspensa até o retorno no servidor ao efetivo exercício do cargo.

A CGM destacou, também, que o servidor de cargo único que se afasta para exercício de mandato classista deve ser substituído por servidor temporário durante o mandato do servidor afastado; e se forem acrescidas novas atribuições, previstas em lei, ele fará jus à respectiva remuneração, desde que preenchidos todos os requisitos legais e constitucionais.

Finalmente, a unidade técnica frisou que o servidor público afastado do cargo efetivo para exercício de mandato eletivo não pode executar atribuições do cargo do qual foi afastado. O exercício de quaisquer atribuições, mesmo não remuneradas, por vereador, ainda que ele seja servidor efetivo licenciado, não pode violar o princípio da separação dos poderes, ou ser incompatível com a vereança.  O pagamento ilegal de função gratificada deve ser interrompido.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) entendeu que não há irregularidade no deferimento de licença para desempenho de mandato classista com a manutenção das vantagens transitórias, ressalvado o auxílio-alimentação.

De acordo com o órgão ministerial, embora admitida a acumulação do cargo efetivo com o exercício da vereança, quando houver compatibilidade de horários, também deve ser observada a necessária separação e independência entre os poderes e, especialmente, a disposição constitucional de que a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

O MPC-PR salientou, ainda, que eventual dano ao erário decorrente, por exemplo, do não desempenho da respectiva função de confiança, ou vício na designação para a função de confiança – como, por exemplo, eventual ato de corrupção –, poderão ser apurados em processo administrativo; e, se for constatada eventual materialidade do delito, deverá ser apresentada notícia-crime ao Ministério Público do Estado do Paraná, para adoção das medidas cabíveis.

 

Legislação e jurisprudência

O artigo 8º da CF/88 dispõe que é livre a associação profissional ou sindical. O inciso II do artigo 37 da CF/88 fixa que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.  

O inciso V desse artigo estabelece que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.   

O inciso IX desse mesmo artigo expressa que a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.

O inciso X do artigo 37 da CF/88 prevê que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de agente político somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.    

De acordo com o inciso III do artigo 38 da CF/88, o servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, investido no mandato de vereador, havendo compatibilidade de horários, receberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior. 

O artigo 39 da CF/88 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.  

O parágrafo 4º desse artigo fixa que o membro de poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória,

Conforme disposição do artigo 41 da CF/88, são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. E de acordo com o parágrafo 1º desse artigo, o servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado; mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; e mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.   

O artigo 18 da Constituição do Estado do Paraná estabelece que a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.

O inciso XIX do artigo 34 da Constituição estadual dispõe que a gratificação pelo exercício da função de chefia e assessoramento é direito dos servidores públicos.

De acordo com o artigo 37 da Constituição paranaense, ao servidor público eleito para cargo de direção sindical são assegurados todos os direitos inerentes ao cargo, a partir do registro da candidatura e até um ano após o término do mandato, ainda que na condição de suplente, salvo se ocorrer exoneração nos termos da lei. O parágrafo 2º desse artigo fixa que é facultado ao servidor público, eleito para a direção de sindicato ou associação de classe, o afastamento do seu cargo, sem prejuízo dos vencimentos, vantagens e ascensão funcional, na forma que a lei estabelecer.

Por meio do Acórdão nº 1903/11 - Tribunal Pleno (Consulta nº 547025/10), o TCE-PR fixou entendimento de que, tendo em vista os princípios constitucionais da simetria e da separação dos poderes, a natureza precária derivada da relação de confiança, e seu regime de dedicação exclusiva, entre o servidor titular de função gratificada e a autoridade que o nomeou, é incompatível o exercício do cargo eletivo de vereador cumulado com função gratifica ou cargo em comissão, bem como a percepção da vantagem pecuniária derivada de tais vínculos.

O Acórdão nº 7796/14 - Tribunal Pleno (Consulta nº do 690977/14) do TCE-PR manifestou o entendimento de que não é possível concessão de progressão funcional a servidores ocupantes de mandatos classistas, assim como da extensão de quaisquer outros direitos e vantagens que impliquem em aumento de vencimentos de servidores públicos, sob fundamento de isonomia.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que não há conflito de normas entre o estatuto dos servidores públicos civis do município e lei municipal, pois aplica-se a regulamentação posterior e especial.

Guimarães afirmou que não há fundamento legal para a manutenção do pagamento de gratificação pelo exercício de função a servidor afastado para o exercício de mandato classista, até porque a remuneração variável é uma espécie de vantagem que deve ser necessariamente fixada por lei específica, de forma objetiva, para remunerar um especial trabalho a ser desempenhado ou o exercício de funções extraordinárias.

O conselheiro ressaltou que viola a regulamentação constitucional a manutenção de função gratificada a servidores que voluntariamente se afastem do exercício das funções de direção, chefia ou assessoramento que justificam o respectivo pagamento.

Segundo o relator, o que a Constituição Estadual e a lei municipal garantem, portanto, são os vencimentos, vantagem e a possibilidade de progressão funcional – pelo tempo de serviço – diretamente relacionadas ao cargo público ocupado pelo servidor afastado para o exercício de mandato classista.

Guimarães também destacou que não há fundamentação legal que permita a manutenção de vantagens decorrentes de eventual exercício de função gratificada antes do afastamento do servidor para exercício de mandato classista, até porque a concessão e a manutenção das funções gratificadas, assim como os cargos em comissão, estão atreladas ao efetivo exercício dessas funções de chefia, direção e assessoramento.

O conselheiro ainda relembrou que, de acordo com a Constituição do Estado do Paraná, é necessária a regulamentação legal do afastamento do cargo público para fins de exercício de direção de sindicato ou associação de classe.

O relator frisou que a estabilidade funcional dos servidores públicos em seus cargos exige, nos termos da CF/88, o efetivo exercício do cargo pelo período de três anos; e, portanto, os servidores licenciados para o exercício de mandato classista em estágio probatório deverão ter suspensa a contagem de tempo para fins de avaliação de estabilidade.

Guimarães também salientou que eventual progressão decorrente da aferição de desempenho do servidor no cargo, também denominada progressão funcional por merecimento, tem por pressuposto a avaliação de efetivo desempenho das atribuições do cargo, o que não é possível quando houver qualquer modalidade de afastamento dessas funções.

Finalmente, o relator entendeu que deverá ser determinado o afastamento do servidor da atividade específica, quando eleito vereador, se em determinadas situações concretas for identificado conflito de interesses ou interferência entre os poderes constituídos.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator, por maioria absoluta, na sessão do Tribunal Pleno de 27 de novembro. O Acórdão nº 3721/19 - Tribunal Pleno foi veiculado, em 4 de dezembro, na edição nº 2.199 do Diário Eletrônico do TCE-PRdisponível no portal www.tce.pr.gov.br.

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